“這是我國(guó)無(wú)人駕駛航空器領(lǐng)域的首部專門(mén)行政法規(guī)，直面無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)九龍治水、空域使用、低慢小管控、新技術(shù)監(jiān)管等難題，全面推進(jìn)制度創(chuàng)新，以飛行管理為中心，建立了我國(guó)無(wú)人駕駛航空器安全管理的制度框架，為無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展奠定法治基礎(chǔ)。”對(duì)于國(guó)務(wù)院、中央軍委近日發(fā)布、明年1月1日施行的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），中國(guó)民航管理干部學(xué)院院長(zhǎng)于劍作出如上表示。

與此同時(shí)，司法部、國(guó)家空中交通管理委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)人日前就《條例》有關(guān)問(wèn)題回答了記者提問(wèn)。

物流等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用

須化解和防范風(fēng)險(xiǎn)

“《條例》的制定主要基于兩個(gè)層面的考慮。”上述負(fù)責(zé)人說(shuō)，一是從實(shí)踐層面看，我國(guó)無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，已廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)、國(guó)土、物流、科研、國(guó)防等領(lǐng)域，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，實(shí)踐中無(wú)人駕駛航空器“黑飛”擾航、失控傷人、偷拍侵權(quán)等問(wèn)題日益凸顯，風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不容忽視。二是從制度層面看，我國(guó)現(xiàn)行航空管理制度是基于有人駕駛航空器運(yùn)行管理模式設(shè)計(jì)的，缺乏有效針對(duì)無(wú)人駕駛航空器管理的相關(guān)制度規(guī)定，也難以適應(yīng)無(wú)人駕駛航空器技術(shù)更新快、應(yīng)用場(chǎng)景廣等特點(diǎn)。制定專門(mén)行政法規(guī)，及時(shí)填補(bǔ)法規(guī)空白，有效化解和防范風(fēng)險(xiǎn)，很有必要也非常迫切。由于無(wú)人駕駛航空器管理總體上還是新問(wèn)題，如何做到科學(xué)有效管理還需要繼續(xù)探索，因此《條例》使用了“暫行條例”的名稱，今后將在實(shí)踐中不斷完善。

上述負(fù)責(zé)人表示，《條例》制定的總體思路包括三項(xiàng)原則。堅(jiān)持安全為本，確保無(wú)人駕駛航空器飛行活動(dòng)安全有序，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，按照軍地聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效的思路，健全監(jiān)管體制機(jī)制，構(gòu)建無(wú)人駕駛航空器從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)到運(yùn)行使用的全鏈條管理體系。堅(jiān)持放管結(jié)合，對(duì)無(wú)人駕駛航空器實(shí)施分類管理，切實(shí)管住該管的、堅(jiān)決放開(kāi)該放的，在確保安全的前提下促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

守住安全底線

釋放發(fā)展活力

為確保無(wú)人駕駛航空器飛行安全，《條例》規(guī)定了一系列制度措施。

在加強(qiáng)對(duì)民用無(wú)人駕駛航空器及操控人員的管理方面，實(shí)行適航和質(zhì)量管理制度，建立產(chǎn)品識(shí)別碼和實(shí)名登記制度，完善運(yùn)營(yíng)合格證制度，強(qiáng)化操控人員要求。在規(guī)范空域劃設(shè)和飛行活動(dòng)方面，劃設(shè)無(wú)人駕駛航空器管制空域，明確隔離飛行為主原則，建立飛行活動(dòng)申請(qǐng)制度，強(qiáng)化飛行活動(dòng)規(guī)范，規(guī)范涉外飛行活動(dòng)。在強(qiáng)化監(jiān)督管理和應(yīng)急處置方面，《條例》強(qiáng)調(diào)要通過(guò)無(wú)人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)對(duì)全國(guó)無(wú)人駕駛航空器實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管與服務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)管信息公開(kāi)，細(xì)化應(yīng)急處置責(zé)任。

“《條例》從多個(gè)方面落實(shí)和體現(xiàn)了促進(jìn)發(fā)展的要求。”上述負(fù)責(zé)人表示，對(duì)無(wú)人駕駛航空器實(shí)行分類管理，確立適度差異化的監(jiān)管措施；根據(jù)無(wú)人駕駛航空器飛行活動(dòng)的特點(diǎn)，簡(jiǎn)化飛行活動(dòng)相關(guān)審批手續(xù)，縮短審批時(shí)間；對(duì)實(shí)踐中應(yīng)用范圍廣、安全風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的農(nóng)用無(wú)人駕駛航空器實(shí)行相對(duì)寬松管理；明確微型、輕型、小型無(wú)人駕駛航空器的適飛空域等。“《條例》的頒布施行有利于激發(fā)行業(yè)企業(yè)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，使企業(yè)生產(chǎn)制造更加規(guī)范有序、用戶使用更加安全便捷、管理部門(mén)履職更加有力高效。”

實(shí)施分類管理

15千克成分水嶺

《條例》統(tǒng)籌發(fā)展和安全，根據(jù)無(wú)人駕駛航空器重量、平飛速度、可控程度確定的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，將無(wú)人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型五類，明確標(biāo)準(zhǔn)、分類施策。在適航管理上，從事微型、輕型、小型民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、進(jìn)口、飛行、維修以及組裝、拼裝活動(dòng)，無(wú)需取得適航許可，但相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定以及有關(guān)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，《條例》明確，小型無(wú)人駕駛航空器重量不超過(guò)15千克且最大起飛重量不超過(guò)25千克。

“無(wú)人機(jī)的飛行、續(xù)航等技術(shù)已經(jīng)非常成熟，完全能夠滿足末端派送的需求。”一位無(wú)人機(jī)制造企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者，無(wú)人機(jī)飛行最難的是取得適航許可，這在一定程度上限制了發(fā)展。“承擔(dān)快遞末端派送的無(wú)人機(jī)有各種型號(hào)，如果15千克以內(nèi)的無(wú)人機(jī)在飛行時(shí)無(wú)需適航許可，這可能改變目前無(wú)人機(jī)的大小。”

以順豐無(wú)人機(jī)為例，其型號(hào)分為多種。Ark方舟無(wú)人機(jī)自重25千克、最大載重12千克；Manta Ray無(wú)人機(jī)自重28千克、最大載重10千克；H4四旋翼無(wú)人機(jī)自重15千克、最大載重10千克。“如果《條例》施行，順豐的H4四旋翼無(wú)人機(jī)便無(wú)需取得適航許可。”上述無(wú)人機(jī)制造企業(yè)負(fù)責(zé)人說(shuō)，目前送餐領(lǐng)域的無(wú)人機(jī)，普遍在15公斤以內(nèi)。

實(shí)際上，郵政集團(tuán)、順豐、韻達(dá)等主要寄遞企業(yè)已經(jīng)在無(wú)人機(jī)領(lǐng)域經(jīng)過(guò)多年的試點(diǎn)運(yùn)營(yíng)，包括在陜西安康、江西贛州、浙江桐廬等地，都取得了不錯(cuò)的效果。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，《條例》的實(shí)施將進(jìn)一步規(guī)范、推動(dòng)無(wú)人機(jī)在快遞末端派送領(lǐng)域的發(fā)展。